Mit einem Finanzaufwand von rund 300 Mio. $ hatte die United Launch Alliance innerhalb von zwei Jahren den Westküstenstartkomplex SLC-​3  tauglich für die neue Atlas V Rakete gemacht. Anfang 2008 waren die Arbeiten abgeschlossen und die erste Rakete wurde startklar gemacht. Sie sollte die geheime NROL 28  Nutzlast transportieren. Deren Start war ursprünglich bereits für den November 2006 geplant gewesen. Diese Mission lief unter sehr strenger Geheimhaltung, so daß nur wenige und zudem widersprüchliche Informationen bekannt wurden. Aus den wenigen Veröffentlichungen ergab sich aber das Bild, daß der Satellit wohl verschiedene Missionen vereinigte. Hauptaufgabe war vermutlich die funkelektronische Aufklärung, das Abfangen von unterschiedlichsten Funksignalen, ihre Klassifizierung, Analyse, Entschlüsselung und Zurückverfolgung. Damit gehörte der Satellit zu den Nachfolgern des Typs TRUMPET. Daneben führte der Satellit offenbar mehrere sekundäre, aber nicht weniger wichtige, Nutzlasten mit. Der zweite SBIRS Highly Elliptical Orbit Sensor war Bestandteil des amerikanischen Raketenfrühwarnsystems. Weiter wurde das TWINS Experiment aus dem NASA Small Explorer (SMEX) Programm in die NROL 28  Mission integriert. Das Two Wide-​angle Imaging Neutral-​atom Spectrometers ermöglichten die stereoskopische Abbildung von magnetosphärischen Phänomenen. Dazu wurde der Mitflug von zwei Spektrometern auf getrennten Satelliten vereinbart. Mit diesem Experiment wurden Forschungen des IMAGE Satelliten fortgeführt. TWINS FM1 hatte am 28.06.2006 mit der NROL 22  Mission seine Bahn erreicht, nun folgte TWINS FM2. Mit dem Interim Polar Adjunct communications package nutzte eine weitere Nutzlast die Vorzüge des hochelliptischen Orbits. Die US Streitkräfte kommunizierten über IPA 3 im EHF Bereich mit Streitkräften in polnahen Regionen. Wie auch der Start von NROL 22  verzögerte sich der von NROL 28  aus unbekannten Gründen um über ein Jahr. Als schließlich ein Termin für Ende Februar 2008 bekanntgegeben wurde, mußte dieser bereits kurz darauf wieder verschoben werden. Ursache waren diesmal die Trümmer von NROL 21 , eines außer Kontrolle geratenen NRO Satelliten, der am 21.02.2008 von einer Standard-​SM3  Abfangrakete abgeschossen worden war, die die USS „Lake Erie“ gestartet hatte. Offizielle Begründung für den Abschuß war die Gefahr, die von dem unkontrolliert wiedereintretenden Satelliten ausging. Vor allem der giftige Treibstoff Hydrazin wurde aufgeführt. Unbestätigt blieben dagegen Vermutungen, wonach viel mehr befürchtet wurde, geheime amerikanische Technologie könne in unbefugte Hände fallen bzw. die USA suchten einen Vorwand, ihre Fähigkeit zum Satellitenabschuß ohne die normalerweise zu erwartenden Proteste zu testen. Jedenfalls gelang der Abschuß planmäßig, doch traten nicht alle Trümmer innerhalb weniger Tage tatsächlich in die Atmosphäre ein und verglühten dort. Das hatte Folgen für eine Reihe geplanter Raumfahrtmissionen. Der neu für den 13.03.2008 angesetzte Start der Atlas V Mod. 411 verlief schließlich ohne Komplikationen. Auch wenn eine offizielle Bestätigung dafür ausblieb, zeigten Amateurbeobachtungen doch, daß die Nutzlast, die nun als USA 200 bezeichnet wurde, den geplanten Orbit erreicht hatte.